2016 – Schicksalsjahr für die EU

Die EU hat schon viele Krisen überstanden. Doch immer haben die Politiker eine Lösung für die Probleme gefunden. Das kommende Jahr aber scheint sich zum Schicksalsjahr Europas zu entwickeln.

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Es droht das britische Referendum

 

Noch steht es nicht fest, aber alles spricht dafür: in der zweiten Jahreshälfte werden sich die Briten in einem Referendum über den Verbleib des Landes in der EU entscheiden. Votieren die Briten gegen die Europäische Union, dann verliert die EU nicht nur den drittgrößten Mitgliedstaat. Ein Austritt, so fürchten viele, könnte auch einen Zerfallsprozess in der gesamten EU einleiten und die ohnehin starken nationalistischen Strömungen in vielen Staaten weiter anheizen. Sogar der notorisch optimistische Präsident des Europäischen Parlaments, Martin Schulz, sagte, dass die EU am Rande des Zerfalls stehe.

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Die Sprengkraft der Flüchtlingskrise

Auch der nicht enden wollenden Zustrom von Flüchtlingen ist eine der großen Herausforderungen für Europa. Gemeinsame Antworten hat die Gemeinschaft bislang nicht gegeben. Denn die Ankunft von geschätzten 1,8 Millionen Menschen in diesem Jahr hat viele EU-Länder in Probleme gestürzt und die Spannungen zwischen den Mitgliedstaaten erheblich erhöht. Kritik kommt vor allem aus den osteuropäischen Staaten, die vor allem den Deutschen vorwerfen, die Menschen geradezu aufgefordert zu haben, nach Europa zu kommen. Doch die „alte“ EU will sich diesen Ton nicht gefallen lassen. EU-Parlamentspräsident Martin Schuld und Österreichs Kanzler Werner Faymann (SPÖ) drohen Osteuropäern wegen mangelnder Solidarität offen mit Finanzsanktionen der EU. Geht der Zustrom 2016 nicht zurück, sondern kommen noch mehr Flüchtlinge und Migranten über die Türkei oder das Mittelmeer, wird die Auseinandersetzung über den Grenzschutz oder die Verteilung von Flüchtlingen in der EU an Schärfe zunehmen.

Rückkehr des Nationalismus

In den vergangenen Monaten wurde immer deutlicher, dass rechtsnationalistische Regierungen etwa in Ungarn oder nun auch in Polen am rechtsstaatlichen Grundgerüst der EU rütteln. Einmischung der EU an der kritisierten Einschränkung der Gewaltenteilung verbitten sich beide Regierungen jedenfalls – was 2016 eine offene Debatte über die Frage bringen wird, was eigentlich die gemeinsame Wertebasis mit Ländern wie Polen ist.

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Das ewige Thema: Wirtschaftskrise

Zu all diesen Themen hinzu kommen die anhaltenden Differenzen über den wirtschafts- und finanzpolitischen Kurs der EU und vor allem der Euro-Zone. Italiens Ministerpräsident Matteo Renzi, der innenpolitisch unter Druck steht, kritisiert die vor allem von Deutschland eingeforderte Spar- und Reformpolitik. In Griechenland und Portugal warten linke Regierungen auf eine Lockerung der Sparvorgaben. Schon im Januar könnte die griechische Dauerkrise erneut eskalieren, wenn die Regierung von Alexis Tsipras ihre Rentenreform nicht durch das Parlament bringen sollte.

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Die Populisten im Aufwind

Generell verspüren in vielen EU-Staaten auch wegen der nur langsam sinkenden Arbeitslosenzahlen rechts- und linkspopulistische Parteien Aufwind, die allesamt nur eines verbindet – die Gegnerschaft zur EU-Integration. Abhilfe könnte hier wohl nur ein dauerhafter wirtschaftlicher Aufschwung bringen, für den es derzeit auch Hinweise gibt. In Spanien und Polen allerdings wurden Regierungen jüngst trotz guter Wachstumszahlen abgewählt. Gerade aus Sicht der beiden wichtigsten EU-Staaten wäre eine wirtschaftliche Erholung und ruhigere Debatten bitter nötig: Denn die Regierungen in Deutschland und Frankreich hatten 2016 eigentlich als ruhige Zwischenphase geplant, in der neue Integrationsschritte für die Wirtschafts- und Währungsunion in Angriff genommen werden können. Bereits Anfang Dezember hatte sich die große Koalition dazu in Berlin auf Vorschläge geeinigt, die nun nach Brüssel übermittelt wurden. Aber wie lange die enge Zusammenarbeit zwischen Frankreichs Präsident Francois Hollande und Merkel noch anhalten wird, ist unklar: In der Flüchtlingskrise gibt sich Paris auch aus Angst vor dem rechtsextremen Front National reserviert. In Berlin wiederum verfolgt man misstrauisch, dass die Sozialisten in Paris Jahr für Jahr die Defizitziele im Europäischen Stabilitätspakt verfehlen – und wohl auch weiter verfehlen werden.

Die Rolle Deutschlands

Unabhängig von allen anstehenden Problem wird sich wohl vor allem Merkel auf mehr Widerstand einstellen müssen. Das liegt auch an der gewachsenen Rolle und Bedeutung Deutschlands. 2015 spielte die Bundesregierung eine zentrale Rolle sowohl bei der Deeskalation in der Ukraine sowie in der Griechenland- und der Flüchtlingskrise. Die deutsche Außenpolitik ist so aktiv, dass Deutschland auf informeller Basis mittlerweile fast auf Augenhöhe mit den fünf ständigen Veto-Mächten des UN-Sicherheitsrates verhandelt – etwa bei Iran oder Syrien. Das macht nicht nur den Italiener Renzi neidisch, der nun über deutsche Dominanz mault. Bei fast allen wichtigen Themen müssen sich EU-Partner nun an der einflussreichen deutschen Position abarbeiten. Das vertieft die Kluft in der EU zumindest auf den ersten Blick. 2016 plant die Bundesregierung deshalb mehr gemeinsame Initiativen mit einem oder mehreren EU-Staaten – mit Italien etwa zur Befriedung des vom Bürgerkrieg zerrütteten nordafrikanischen Landes Libyen. Die ausdrückliche Einbindung Roms hierbei könnte dann auch das Verhältnis zu Renzi wieder etwas entspannen.

Die Macht der Ratingagenturen

Die US-Ratingagentur Standard & Poor’s hat die Kreditwürdigkeit Griechenlands um zwei Stufen auf CCC+ erhöht. Die weitere Entwicklung des Landes wurde mit „stabil“ eingestuft, nachdem das hochverschuldete Euroland sich kürzlich mit den internationalen Geldgebern grundsätzlich auf ein drittes Hilfsprogramm und eine Brückenfinanzierung geeinigt hatte. Laut der Agentur nimmt damit die Gefahr eines Ausscheidens Griechenlands aus der Eurozone ab, auch wenn das Risiko eines Grexit weiter als „hoch“ eingestuft wird.

Die Logos der Ratingagenturen "Fitch", "Standard & Poor's" und "Moody's", aufgenommen am Donnerstag (29.04.2010) an den jeweiligen Vertretungen der Unternehmen in Frankfurt am Main (Bildkombo). Ratingagenturen bewerten die Kreditwürdigkeit von Unternehmen, Banken und Staaten. Dabei fließen veröffentlichte Zahlen ebenso ein wie Brancheneinschätzungen oder eine Beurteilung des Managements. Foto: Fredrik von Erichsen dpa/lhe

Ein großes Geheimnis

Nun reden wir also wieder über Ratings – und überlassen die Bewertung über ein Land privatwirtschaftlichen Unternehmen, die aus ihrer Arbeit gerne noch immer ein großes Geheimnis machen. Ihre Macht ist allerdings unbestritten. Geschäfts- und Notenbanken, aber auch Investoren schauen sehr genau auf den merkwürdigen Buchstabencode, den Ratingagenturen vergeben. „Aaa“ bekommt ein finanziell stabiler Schuldner von höchster Qualität.  Das griechische CCC+ liegt noch tief im sogenannten Ramschniveau und bedeutet, dass die Bonität des Landes „erhebliche Risiken“ beinhaltet.

Die Macht des Ratings

Das Rating hat Auswirkungen: So zwingen gesetzliche Vorschriften Investmentfonds Staatsanleihen zu verkaufen, wenn die Bewertung auf Ramschniveau fällt. Dabei gibt es allerdings ein zentrales Problem: Obwohl es sich bei Ratingagenturen um gewinnorientierte Unternehmen handelt, kommt zu ihrer faktischen Bedeutung am Kapitalmarkt auch ein zwingende aufsichtsrechtliche Funktion, so die immer wieder geäußerte Kritik. Faktisch haben die Ratingagenturen ein enormes Gewicht.

Angeschlagener Ruf

Der Ruf der Agenturen hat vor allem während der Finanzkrise schwer gelitten. Als der amerikanische Immobilienmarkt 2008 zusammenbrach, hatten die Ratings nicht vor US-Hypothekenanleihen gewarnt. Damals sprachen auch Einzelne aus den Ratingagenturen hinter vorgehaltener Hand davon, dass sie die Warnsignale damals nicht erkannt hätten. Andere sprechen von einem totalen Versagen. Und noch ein Problem: das Rating wird vom bewerteten Unternehmen beziehungsweise Staat selbst bezahlt wird. Das schafft Abhängigkeiten.

Griechenland hochgestuft

Im Fall von Griechenland wurde das Rating hochgestuft, weil das Land am Montag 7,16 Milliarden Euro von der EU erhalten hat. Damit konnte Athen zwei seit dem 30. Juni und dem 13. Juli fällige Kredite von insgesamt zwei Milliarden Euro an den Internationalen Währungsfonds (IWF) sowie 4,2 Milliarden Euro an die Europäische Zentralbank (EZB) zahlen. Laut S&P ist damit „der Zahlungsausfall des Landes bei seinen Schulden gegenüber den privaten Gläubigern in den kommenden sechs bis zwölf Monaten nicht mehr unvermeidbar“.

Standard & Poor’s hatte die Bonität des Landes Ende Juni von CCC auf CCC- herabgestuft, nachdem der griechische Ministerpräsident Alexis Tsipras überraschend ein Referendum über das Angebot der internationalen Geldgeber für weitere Hilfsleistungen angesetzt hatte. Dies entsprach einer Stufe vor dem kompletten Zahlungsausfall.

Hohe Hürden für „Grexit“ im EU-Recht

Ein Ausstieg aus dem Euro ist in den EU-Verträgen nicht vorgesehen – eigentlich. Ein Hebel könnte eine Verordnung aus dem Jahr 1998 sein – oder auch der Austritt aus der EU.

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„Grexit“ – Die wohl bekannteste Wortschöpfung im griechischen Schuldenstreit beruht streng genommen auf einem Missverständnis. Denn ein mit „Grexit“ gemeinter Komplettaustritt des Landes aus der Euro-Zone ist auf Grundlage der EU-Verträge nur schwer vorstellbar, so lange es Mitglied der Europäischen Union ist. Das gleiche gilt für das Kunstwort „Graccident“, wenn damit auf einen ungewollten, unfallartigen Hellas-Austritt aus dem Währungsraum angespielt wird. Kurz gefasst kann man die EU-Verträge in diesem Punkt so zusammenfassen: Einmal Euro, immer Euro. Denn das Zauberwort lautet „unwiderruflich.“ Darauf bezog sich auch der Vizepräsident der Europäischen Zentralbank (EZB), Vitor Constancio, als er vorige Woche vor dem Währungsausschuss des EU-Parlaments sagte: „Der EU-Vertrag sieht nicht vor, dass ein Land formal, rechtlich aus dem Euro ausgeschlossen werden kann.“

Der Prozess ist unumkehrbar

Nach Ansicht der EU-Kommission wird diese Einschätzung von zahlreichen Stellen in den EU-Verträgen untermauert. So erklärten die teilnehmenden Staaten bereits im Protokoll des Vertrages von Maastricht aus dem Jahr 1992 die „Unumkehrbarkeit“ der Gemeinschaft zur dritten Stufe der Wirtschafts- und Währungsunion. Diese dritte, unumkehrbare Stufe umfasst auch den Willen nach einer gemeinsamen Währung. Im Vertrag von Lissabon von 2007 heißt es dann in Artikel drei: „Die Union errichtet eine Wirtschafts- und Währungsunion, deren Währung der Euro ist.“ Damit sind alle EU-Staaten an die Einführung gebunden. Nur für Großbritannien oder Dänemark, deren Regierungen mit dem Euro nichts zu tun haben wollen, wurden Ausnahmen gemacht.

Artikel 119, Absatz zwei

In mehreren Teilen des Vertrages zur Arbeitsweise der EU wird die Verpflichtung zur Einführung des Euro untermauert (so etwa in Artikel 119, Absatz zwei). Vor allem Artikel 140 des Vertrages von Lissabon ist in diesem Zusammenhang von Bedeutung, da in Absatz drei die Festsetzung des Wechselkurses von der bisherigen Landeswährung zum Euro „unwiderruflich“ festgelegt wird.

Es droht eine Klageflut

Für Griechenland, das seit 1981 Mitglied der EU ist und 2001 dem Euroraum beitrat, hätte es deshalb wohl unabsehbare rechtliche Folgen, wenn die Regierung entgegen aller Beteuerungen doch aus dem Währungsraum austreten sollte. Denn damit verstoße Athen auch gegen die EU-Verordnung 974/98 vom 2. Mai 1998 über die Einführung des Euro, sagt Matthias Kullas vom Centrum für Europäische Politik in Freiburg: „Dann könnte jeder in- und außerhalb Griechenlands, der eine Forderung in Euro hat und in der neuen Währung bezahlt werden soll, die Zahlung in Euro einklagen.“ Denn für jeden Staatsbediensteten oder Rentner wäre es wohl ein immenses Verlustgeschäft, wenn er in einer neuen griechischen Währung und nicht in Euro ausgezahlt würde.

Eigentlich eine Einbahnstraße

Die Verordnung 974/98 sei zwar als Einbahnstraße zum Euro ausgestaltet, wäre aber trotzdem die wahrscheinlichste Grundlage für eine „Austrittsverordnung“, sagt Christoph Herrmann, Staats- und Europarechtler an der Universität Passau. So könne Griechenland aus dem Anhang der Verordnung gestrichen werden. Eine solche Rechtsänderung könne an einem Wochenende und ohne Beteiligung des EU-Parlaments bewältigt werden. Ob sich der Gerichtshof der EU auf eine solche Interpretation von Artikel 140 einlassen würde, sei indes nicht abzuschätzen, sagt Herrmann. „Sollte es dennoch zu Grexit oder Graccident kommen (…) so würde dies eine Flut von Prozessen nach sich ziehen und auf Jahre erhebliche Rechtsunsicherheit in Griechenland mit sich bringen.“

Austritt aus der EU

Nach Ansicht von CEP-Experte Kullas besteht rechtlich gesehen die einzige Möglichkeit für die griechische Regierung darin, aus der EU – und damit aus dem Euro – auszutreten. Laut Artikel 50 des Vertrages von Lissabon ist ein solcher, selbstgewählter Abschied aus der Union möglich. Griechenland könnte dann versuchen, sofort wieder Mitglied der EU zu werden, ohne den Euro zu übernehmen. „Das halte ich aber nicht für wahrscheinlich“, fügt Kullas hinzu. Wie andere Experten geht er im Falle einer Staatspleite von der Einführung von Kapitalverkehrskontrollen in Griechenland aus.

Das Beispiel Zypern

Auch Constancio brachte diese Option vor dem EU-Parlamentsausschuss ins Spiel und verwies auf das Beispiel Zypern, wo solche Beschränkungen angesichts der Bankenkrise 2013 vorübergehend eingeführt wurden, ohne dass das Land den Euroraum verließ. Die Kontrollen, die Zypern Anfang April wieder vollständig aufhob, können nur von einer Regierung, nicht von der EZB oder anderen EU-Organen beschlossen werden. Für Griechenland ist nach Meinung von Experten nach einem Zahlungsausfall und den Kapitalverkehrskontrollen die Ausgabe von Schuldverschreibungen wahrscheinlich. „Diese nicht verzinsten Euro-Schuldscheine wären dann eine Art von Parallelwährung“, sagt etwa Kullas. Das Vertrauen der Menschen in die Scheine wäre gering, die Auswirkungen auf die wirtschaftlichen und politischen Verhältnisse im Land massiv. In einem solchen Szenario ist Griechenland weiter Mitglied des Euroraumes. Der Finanzminister würde also weiter an Sitzungen der Eurogruppe teilnehmen und die Notenbank Teil der EZB bleiben. Eine korrekte Wortschöpfung für diesen Fall fehlt bisher.